C. I. 1. Grundsätze der Kommunalaufsicht - Rechtsaufsicht

Die Aufsicht beschränkt sich gemäß § 78 Abs. 2 KV im eigenen Wirkungskreis darauf, die Rechtmäßigkeit der Verwaltung sicherzustellen (Rechtsaufsicht). Zu den Aufgaben des eigenen Wirkungskreises gehört nach § 2 Abs. 1 KV die „Versorgung mit Energie, insbesondere erneuerbarer Art". Mit dieser ausdrücklichen Hervorhebung als Aufgabe des eigenen Wirkungskreises betont das Land Mecklenburg-Vorpommern die Energieversorgung insbesondere im Bereich der erneuerbaren Energien als wirtschaftliche Betätigung der Kommunen in besonderer Weise (10).

Rechtsaufsicht im Sinne des § 78 Abs. 2 KV bedeutet, dass die Rechtsaufsichtsbehörde nur überprüft, ob die kommunale Betätigung in Übereinstimmung mit Recht und Gesetz ausgeübt wird. Eine Zweckmäßigkeitskontrolle wie bei der Fachaufsicht findet hier nicht statt. Problematisch ist dabei allerdings, dass gerade im Bereich der kommunalen wirtschaftlichen Betätigung eine Vielzahl der verwendeten Rechtsbegriffe unbestimmt ist und prognostische Elemente aufweist. Damit besteht die Gefahr, dass die Kommunalaufsicht im Gewand der Rechtsaufsicht ihre Erwägungen an diejenige der Kommune setzt und eine verdeckte Zweckmäßigkeitserwägung anstellt – was mit Blick auf die verfassungsrechtlich garantierte Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 72 Abs. 1 VerfMV) nicht zulässig wäre (11). Rechtsaufsicht darf sich nämlich nicht zu einer „Einmischungsaufsicht" entwickeln oder zur Fachaufsicht verdichten (12).

Für die Kontrolltiefe der Rechtsaufsicht ist entscheidend, dass unbestimmte Rechtsbegriffe grundsätzlich voll überprüfbar sind (13). Etwas anderes gilt nur dann, wenn der unbestimmte Rechtsbegriff einen Beurteilungsspielraum enthält (14). Nur in diesem Fall ist die Überprüfungsspielraum der Rechtsaufsicht bzw. der Gerichte beschränkt.

Beurteilungsspielräume sind im Bereich der Vorschriften zur wirtschaftlichen Betätigung einer Gemeinde recht verbreitet. Sie stehen dem Rechtsanwender (also der Gemeinde) nach ständiger Rechtsprechung unter anderem bei Prognoseentscheidungen zu (15). Charakteristisch für diese ist, dass die Entscheidung auf zukünftigen Entwicklungen aufbaut, die ex ante nicht exakt vorhersehbar sind und daher eine Wertung und Beurteilung erfordern (16). Die Überprüfung der Rechtsaufsichtsbehörde ist darauf begrenzt, ob die gewonnene Prognose auf fachwissenschaftlichen Maßstäben beruht und diese methodisch fachgerecht angewandt wurden (17) – mit anderen Worten, ob die Gemeinde den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt hat (18). Dafür kann die Rechtsaufsichtsbehörde prüfen, ob die Gemeinde den maßgebenden Sachverhalt zutreffend und abschließend ermittelt, die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt hat (19) und insbesondere das zugrunde gelegte Prognoseverfahren konsequent verfolgt wurde (20).

 

10. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 5/4173, Begründung A.

11. Vgl. nur Ruffert, VerwArch 2001, 27, 45.

12. BVerfG, Beschl. v. 21. 06. 1988 – 2 BvR 602/83, 2 BvR 974/83 = BVerfGE 78, 331, 341.

13. Kluth in: Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, § 94, Rn. 135.

14. Ein Beurteilungsspielraum liegt vor, wenn das Gesetz ausdrücklich oder nach dem offensichtlichen Zweck einer Regelung dem Rechtsanwender (hier: der Kommune) die Subsumtion eines Lebenssachverhaltes unter eine Norm (genauer: einen unbestimmten Rechtsbegriff) überlässt. Siehe Kluth in: Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, § 94, Rn. 135.

15. Siehe nur BVerfG, Urt. v. 24. Oktober 2002 – 2 BvF 1/01 = BVerfGE 107, 62 (151f.); BVerwG, Urt. v. 7. 07. 1978 – IV C 79/76 = BVerwGE 56, 110; BVerwG, Urt. v. 26.03. 1981 – 3 C 134/79 = BVerwGE 62, 86, 107f.; BVerwG, Urt. v. 27. 11. 1981 – 7 C 57/79 = NJW 1982, 1168, 1169; BVerwG, Urt. v. 06. 12. 1985 – 4 C 59/82 = BVerwGE 72, 282, 286.

16. Decker in: BeckOK VwGO, § 114, Rn. 36.6.

17. BVerfG, Urt. v. 24. 10. 2002 – 2 BvF 1/01 = BVerfGE 106, 62, 151f.; BVerwG, Urt. v. 26. März 1981 – 3 C 134/79 = BVerwGE 62, 86, 107f.; BVerwG, Urt. v. 6. 12. 1985 – 4 C 59/82 = BVerwGE 72, 282, 286.

18. BVerwG, Urt. v. 27. 11. 1981 – 7 C 57/79 = NJW 1982, 1168, 1169. Siehe auch Wefelmeier in: Blum u.a., NGO, § 108 NGO, Rn. 32.

19. BVerwG, Urt. v. 27. 11. 1981 – 7 C 57/79 = NJW 1982, 1168, 1169.

20. BVerfG, Urt. v. 24. 10. 2002 – 2 BvF 1/01 = BVerfGE 106, 62, 152f.; BVerwG, Urt. v. 29. 01. 1991 – 4 C 51/89 = BVerwGE 87, 332, 354 f.; BVerwG, Urt. v. 17. 04. 2002 – 9 CN 1/01 = BVerwGE 116, 188, 189 ff.